提請英倫釋法︰威爾斯議會的立法權限

Agriculture Sector (Wales) Bill - Reference by AG England & Wales [2014] UKSC 43

是咁的，在一個非聯邦單一制國家當中，享有自治權力的地方政府（包括行政機關和議會），到底有多大權力可以訂立政策法令來管理地區事務，這並不是香港獨有的問題。我們不妨參考一下前宗主國近日循司法途徑處理的一宗相關爭議，看看箇中有否一些值得香港借鑑的啟示，尤其可參考一下人家怎樣詮釋和運用相關的法律準則，從而由始至終都在法律的基礎上解決爭議，避免社會的分化撕裂。

自 1998 年訂立《威爾斯政府法》開始，威爾斯正式進入一個分階段「循序漸進」建立行政、立法自治政府的進程︰首先在第一階段，成立「威爾斯議會 (the National Assembly of Wales)」，透過國會立法或者女皇會同樞密院令的方式，將大部分有關威爾斯事務的附屬立法權以至行政管理權，由倫敦政府轉移至威爾斯議會，或者威爾斯的行政部門手中；《威爾斯政府法》在 2006 修改後，自治進入第二階段，規定在特定的政策範疇內，議會有權自行制訂「議會條款 (Assembly Measures)」，效力在威爾斯境內等同國會的立法，或者等同修訂國會的立法；經 2011 年公投通過後，第三階段自治生效，正式授予議會更大的立法權，即規定議會在規定的政策範疇內，除特定的例外情況外，可享有與倫敦國會完全同等的立法「職能 (competence)」。在芸芸的認可立法範圍中，第一項即為「農業 (Agriculture)、園藝、山林、漁業及捕漁、動物健康及福祉、植物健康、植物品種及種子、郊野發展」。

另一方面，自 1948 年起，政府透過「英格蘭及威爾斯農業工資委員會 (the Agricultural Wages Board)」，規定兩地農業從業員的最低工資及基本工作條件水平，及至 1993 年，農業工資規管已成為全國碩果僅存的行業最低工資制度。2013 年，國會通過《企業及規管改革法》，第 72 條完全廢除農業工資委員會。

威爾斯自治政府認為有必要保留境內的農業最低工資制度，因此打算向議會提交一部《農業界（威爾斯）法案》，為威爾斯成立類似於昔日農業工資委員會的「農業諮詢委員會 (the Agricultural Advisory Panel)」；議會亦認為法案完全屬於上文提及的規定立法範圍內，因此議會有立法權限審議及通過該法案。但倫敦政府的總檢察長則認為，法案實質上無關農業，而是屬「僱傭及工業關係 (Employment & Industrial Relations)」的事宜，而此項在《威爾斯政府法》中並無列入授權議會自行立法之類別，因此議會沒有立法權。總檢察長依照《威爾斯政府法》的規定，「提請」最高法院「釋法」。

身兼本港終審庭非常任法官的最高法院院長廖柏嘉勳爵、副院長賀爾勳爵均有參與審理，五名法官一致裁定有關法案屬於議會立法權限之內。判辭認為唯一需要處理的爭議，就是如何正確詮釋《威爾斯政府法》。在總結過往有關自治議會立法權限案件的裁決時，法院強調一些考慮案件的重要原則，包括《威爾斯政府法》具有重大的憲政意義，但這意義本身不足以成為詮釋相關條文時的指引，就這方面而言，《威爾斯政府法》與其他國會立法的詮釋方法並沒有分別；另一方面，由於《威爾斯政府法》的立法目的是要達致一項「憲政安排 (constitutional settlement)」，如果需要確定此法內條文的字義時，參考此立法目的屬正當之舉。

法院亦指出，即使如總檢察長所言，最低工資的法例草案與「僱傭及工業關係」相關，但這一項其實在《威爾斯政府法》中也不算是明文限制議會不獲授權立法的項目。法院更特意強調，《威爾斯政府法》所指的「農業」一詞，並不是艱深到需要「查字典」來找解釋的地步，而在決定農業最低工資規定是否與這項目有關時，也不可能將「農業」解釋為只包括翻土牧養的地步，而應理解為廣義地指涉相關的業界及經濟活動，例如行業相關業務及其他組成元素，這才符合立法程序應以廣泛地處理相關事宜為主旨的原意。

法院也接受威爾斯政府的解釋，即規管最低工資是為了支持及保護威爾斯境內的農業，這亦構成了法案與政策項目之間的有力關係，使法案即使可能同時與經濟或僱傭問題有關，仍然無阻法院將其認定為主要屬農業範疇的立法行為。加上就「僱傭及工業關係」而言，《威爾斯政府法》有其他政策項目明文將涉及「僱傭」的事項剔出可立法範圍外，但反而「農業」部分並未見有此等例外規定，因此可斷定國會無意將農業內的「僱傭關係」問題，視為威爾斯議會立法權限範圍以外。

值得留意的是，法院在審理過程中，曾經嚴格限制倫敦政府一方提出的部分理據及證據。例如總檢察長曾經想援引部分在威爾斯事務部 (the Welsh Office)、威爾斯自治政府及國會法律顧問之間來往的通訊內容，作為詮釋《威爾斯政府法》的依據，但由於此等通訊從未公開予大眾或者提交至國會程序當中，法官認為，審判過程中考慮此等部門間的秘密通訊，將「不符合國會立法所遵行的透明及公開民主程序 (wholly inconsistent with the transparent and open democratic process under which Parliament enacts legislation)」，因此拒予接納；此外，總檢察長亦曾提及威爾斯事務副大臣在《威爾斯政府法案》國會辯論中的聲明指，2006 年修改《威爾斯政府法》的目的不在「『擴大』自治，而是『深化』自治而已 (not to "broaden devolution" but to "deepen" it)」，法院指如此「籠統且含混 (general and ambiguous)」的字句，實在對於詮釋法律無甚幫助。

從本案可見，即使面對「立法主權」此等大事，在一個法治底蘊深厚的國度，爭議各方仍然可以有章有節、有條有理地依法拆解，毋須訴諸民族情感「愛英愛威」凌駕一切，或者「大不列顛情花毒」「威爾斯撚」橫飛，更不會隨意翻箱倒篋抄出陳年書信文牘當成金科玉律。法律問題法律解決，適當運用詮釋規則決定法律語句的含意，這就是香港當下務必認真學習持守的行事方式。